經(jīng)過春秋戰(zhàn)國的醞釀，中國古代的封建制度，逐步演化為列國制度。最后的七國爭雄，都盡力強(qiáng)化動(dòng)員 資源的組織能力。為此，七雄分別發(fā)展了相當(dāng)有效率的軍事組織和行政系統(tǒng)。各國也時(shí)時(shí)彼此學(xué)習(xí)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。在法家學(xué)者們手上，綜合整理為管理學(xué)的理論；這是 有關(guān)政治組織及其運(yùn)作的第一次理論化。荀子、韓非子、李斯等人，綜合了管仲、商鞅、申不害、慎到諸人的經(jīng)驗(yàn)和討論，不僅在理論部分有更完全的討論，而且終 于在秦帝國的組織形態(tài)上，得到了實(shí)踐的機(jī)會(huì)。秦始皇統(tǒng)一天下，創(chuàng)建了一個(gè)前所未有的大帝國，其管理系統(tǒng)之完備和充實(shí)，在當(dāng)時(shí)各處的大國，可謂獨(dú)步。這個(gè)組 織的形態(tài)，在中國歷史上，延續(xù)到二十世紀(jì)初，皇朝制度大體是一貫的。秦朝立下的帝國組織，在大原則上，改變不多。

這一代替封建制度的國家組織，我們稱為“郡縣制度”，即是中央直接管轄全國，從中央到地方， 經(jīng)過兩層或三層的金字塔結(jié)構(gòu)。秦朝一千多個(gè)縣，歸屬五、六十個(gè)郡。漢朝在郡的一級之上，又加了十三個(gè)州。郡縣金字塔結(jié)構(gòu)上端，就是皇帝的朝廷，有總攬全部 事務(wù)的政府。政府和皇室內(nèi)廷是分開的：皇室內(nèi)廷，處理皇帝的家庭事務(wù)；政府有丞相或相當(dāng)于丞相的人物，領(lǐng)導(dǎo)了不同的部會(huì)，分工辦事。中國的文官結(jié)構(gòu)，還另 有特色，就是有一個(gè)獨(dú)立行使職權(quán)的監(jiān)察單位，稱作御史臺。政府之內(nèi)文武也分途，文官和武職各自有自己的行政系統(tǒng)?；适易约旱呢?cái)務(wù)和國家的財(cái)務(wù)是分開的。國 家財(cái)政也有預(yù)算、執(zhí)行和考核三個(gè)階段。如此復(fù)雜的管理組織，中國大帝國的管理系統(tǒng)，無疑是世界歷史上的空前創(chuàng)舉。

之前我們曾經(jīng)說過，漢朝文官制度，有“察舉”選拔人才。當(dāng)然察舉制度以前，秦帝國的官員們， 大多是從有軍功的人員派任，并沒有經(jīng)過民間的察舉。漢武帝的時(shí)代，察舉制度才逐步發(fā)展，從民間選拔優(yōu)秀的年輕人，在地方政府服務(wù)；有了地方政府的經(jīng)歷，這 些人方才由地方首長推薦，集中在中央的“郎署”，學(xué)習(xí)觀摩中央政府的運(yùn)作和各種法令。經(jīng)過數(shù)年歷練，年輕的“郎”分發(fā)到中央或地方去做比較基層的官員，內(nèi) 外互調(diào)，學(xué)習(xí)各種事務(wù)。有些人在某些專業(yè)較有專長，就可能一生的經(jīng)歷都在這專業(yè)范圍內(nèi)發(fā)展。經(jīng)由察舉制度，一方面在全國吸納優(yōu)秀的人才，另外一方面，有一 個(gè)訓(xùn)練和考核交叉進(jìn)行的過程，使得文官的候選人具備專業(yè)的能力。漢朝文官制度之下，擔(dān)任主管的官員，在他第一次擔(dān)任的前一年，應(yīng)當(dāng)是見習(xí)期間；見習(xí)期間成 績滿意，此人才正式接任。見習(xí)制度是保證這個(gè)官員的能力和職務(wù)是相稱的。整體言之，漢朝的文官是根據(jù)才能任官，而不是根據(jù)社會(huì)淵源或社會(huì)地位任官。個(gè)別文 官的工作成績，也有定期的考核。地方官員定期將期內(nèi)的工作成績，呈報(bào)中央；中央即可從地方送來的報(bào)告之中，不僅知道官員成績的好壞，也能夠理解全國各地的 情形。因此，一個(gè)金字塔一樣的文官系統(tǒng)，不僅是人才流轉(zhuǎn)的機(jī)制，也是一個(gè)信息流轉(zhuǎn)的機(jī)制。

如此專業(yè)化的政府，既有訓(xùn)練官員的機(jī)制，也有收集信息的功能。所以，秦漢帝國具有強(qiáng)大的開展 能力。秦漢帝國陸續(xù)在東南沿海地區(qū)、西南山林地帶，一步一步地開發(fā)，將這些地方逐漸吸納為中國所有。而且，一旦成為帝國的一部分，這些地方就整體融合在中 華天下之內(nèi)。秦漢帝國能長久保持其堅(jiān)實(shí)的凝聚性，應(yīng)是由于有了如此高效率的治理系統(tǒng)。相對而言，在下一章我們會(huì)論述，同一時(shí)代的羅馬帝國，就缺少一個(gè)如此 專業(yè)化的組織，也因此不能有堅(jiān)實(shí)的核心，維持開拓和發(fā)展的成果。